¿QUIÉN GOBIERNARA LA ESCUELA PÚBLICA?

 

No crean que, con la renuncia de la ministra, por la presión que hemos ejercido los maestros que de alguna manera alzamos la voz, por las redes, por los medios escritos y alternativos, hasta los que publican un meme con exagerada racionalidad, y la contundente misiva de Antonella,  la amenaza del nefasto proyecto que golpea el proceso educativo no desaparece, por ello no quiero renunciar al análisis macondiano de la Constitución, la Ley 115, la Ley 715 y el Decreto 1075 de 2015 para poner en evidencia los pseudoargumentos de quienes quieren convertir en política pública la falacia mas grande para  la educación pública.

ELKIN PALMA 

    CEID – EDUMAG

Cuando Macondo descubrió que no le habían vendido la escuela: simplemente habían entregado las llaves

En Macondo las cosas importantes nunca ocurrían de golpe.

Primero llegaban como una promesa.

Después aparecía un papel.

Luego una firma.

Más tarde un contrato.

Y cuando la gente finalmente preguntaba qué había ocurrido, alguien respondía:

—No se preocupen. La escuela sigue siendo pública.

Y era verdad.

Las paredes seguían siendo públicas.

El terreno seguía siendo público.

Los estudiantes seguían siendo estudiantes del sistema público.

El dinero seguía teniendo origen público.

Pero alguien más había comenzado a administrar la casa.

Y entonces aparecía la pregunta que nadie había hecho al principio:

¿Quién gobierna realmente la escuela pública?

Esta pregunta adquiere especial importancia cuando se examina el marco jurídico colombiano que permite contratar la administración del servicio educativo con terceros, particularmente a partir de la Ley 715 de 2001 y su desarrollo reglamentario en el Decreto 1075 de 2015. ¿de verdad en las huestes de FECODE no habíamos pensado en esto? Si en los foros, cuando queríamos ganar una discusión, pero solo resaltamos la autonomía.

Pero antes de llegar al decreto hay que regresar a la Constitución.

Porque la discusión no comienza con un contrato.

Comienza con el derecho a la educación.

1. LA CONSTITUCIÓN: LA EDUCACIÓN NO ES UNA MERCANCÍA

El artículo 67 de la Constitución Política establece que:

“La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social”.

La misma disposición señala que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, garantizar su calidad, su adecuado cubrimiento y las condiciones necesarias para el acceso y permanencia de los estudiantes. También establece que la Nación y las entidades territoriales participan en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.

Esta disposición constitucional contiene una idea fundamental:

El Estado no puede desaparecer de la educación simplemente porque contrate a un tercero. ¿A un tercero, a un poderoso tercero?

Puede haber particulares prestando el servicio educativo, pero la responsabilidad estatal permanece. ¿y los maestros qué?

La Corte Constitucional ha reiterado que la educación puede ser prestada por entidades públicas o particulares, pero siempre bajo inspección y vigilancia del Estado, y que el Estado debe garantizar su prestación eficiente y continua.

Por eso, desde el comienzo debemos hacer una precisión:

contratar con un tercero no significa automáticamente privatizar jurídicamente el derecho a la educación. Entonces ¿es o no privada?

Pero sí plantea una pregunta política:

¿Hasta dónde puede delegar el Estado la gestión de una escuela pública sin debilitar su propia responsabilidad sobre ella?

Ahí comienza nuestro debate.

2. LA LEY 115: LA ESCUELA NO ES SOLAMENTE UNA EDIFICACIÓN

La Ley General de Educación, Ley 115 de 1994, construyó una concepción de escuela que va mucho más allá de prestar horas de clase.

El artículo 73 establece el Proyecto Educativo Institucional –PEI– como instrumento fundamental para especificar los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didácticos disponibles, la estrategia pedagógica, el reglamento y el sistema de gestión, entre otros aspectos.

Y el artículo 77 reconoce la autonomía escolar, permitiendo a las instituciones organizar áreas, adaptar contenidos a las necesidades regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas dentro de los lineamientos nacionales.

Esto es fundamental.

Porque una escuela no es solamente:

edificio + estudiantes + profesores + horarios.

Es también:

PEI + cultura + comunidad + pedagogía + memoria + participación.

La Ley 115 entiende la institución educativa como una comunidad pedagógica.

Por eso la pregunta aparece nuevamente:

¿Qué ocurre con la autonomía de una institución cuando la administración y la orientación pedagógica pasan durante años a manos de un operador externo?

3. LA LEY 715: AQUÍ APARECE LA PUERTA

La Ley 715 de 2001 reorganizó competencias y recursos del sistema educativo.

Su artículo 7 asigna a los distritos y municipios certificados competencias como dirigir, planificar y prestar el servicio educativo, administrar recursos del Sistema General de Participaciones y administrar las instituciones educativas, el personal docente y administrativo, de acuerdo con las reglas de la ley.

Hasta aquí parece que el camino es claro:

Estado territorial → institución oficial → planta docente → prestación directa.

Pero aparece el artículo 27.

La Ley 715 contempla la posibilidad de contratar la prestación del servicio educativo con entidades no estatales bajo determinadas condiciones y reglas de financiación.

Aquí comienza la transformación.

El sistema jurídico colombiano reconoce que, en determinadas circunstancias, la prestación del servicio puede involucrar entidades no estatales.

Y entonces el debate deja de ser:

“¿Puede existir participación privada en educación?”

La respuesta jurídica es sí.

La verdadera pregunta es:

¿Cuál debe ser el límite de esa participación cuando hablamos específicamente de establecimientos educativos oficiales?

4. EL DECRETO 1075: CUANDO EL TERCERO YA NO SOLAMENTE PRESTA EL SERVICIO, SINO QUE ADMINISTRA LA ESCUELA

Aquí llegamos al corazón del artículo.

El Decreto 1075 de 2015, en su regulación de los contratos para la administración del servicio educativo, establece que una entidad territorial certificada puede contratar la administración de uno o varios establecimientos educativos oficiales con personas jurídicas públicas o privadas de reconocida trayectoria e idoneidad.

Y no se trata simplemente de contratar unas horas de clase.

El operador puede:

ϖ organizar;

ϖ coordinar;

ϖ administrar;

ϖ dirigir;

ϖ prestar el servicio educativo;

ϖ y brindar la orientación pedagógica.

Además, puede hacerlo bajo su propio PEI.

Aquí está el punto que merece la mayor atención.

No estamos hablando únicamente de contratar un servicio.

Estamos hablando de contratar la administración de un establecimiento educativo oficial.

La entidad territorial aporta la infraestructura oficial y la matrícula, mientras el contratista aporta los demás elementos de la canasta educativa y el PEI o PEC. La administración, custodia, mantenimiento y operación quedan bajo responsabilidad del contratista, de acuerdo con el contrato.

Y aquí Macondo vuelve a levantar la ceja.

Porque alguien podría decir:

—Pero el colegio sigue siendo público.

Y habría que responder:

—Sí.

Pero preguntando inmediatamente:

¿Quién dirige la escuela?

5. DOCE AÑOS: EL TIEMPO DE UNA GENERACIÓN

El Decreto 1075 establece que estos contratos pueden tener una duración máxima de doce años, de manera que durante su vigencia pueda atenderse una cohorte educativa completa: preescolar, básica primaria, básica secundaria y media.

Administrativamente tiene una explicación razonable:

garantizar continuidad.

Pero pedagógicamente produce una pregunta enorme.

Doce años son suficientes para que un niño:

ingrese pequeño y salga adulto.

Doce años son suficientes para construir una cultura institucional.

Doce años son suficientes para consolidar un modelo pedagógico.

Doce años son suficientes para transformar las relaciones laborales.

Doce años son suficientes para que una generación de estudiantes conozca solamente una forma de administrar su escuela.

Por eso doce años no son simplemente un plazo contractual.

Son una parte considerable de la vida educativa de una generación.

Y aquí aparece la pregunta que el CEID-EDUMAG debería poner sobre la mesa:

¿Qué controles democráticos, pedagógicos y sociales deben existir cuando un tercero administra durante doce años una institución que continúa siendo oficialmente pública?

6. EL PEI DEL OPERADOR: ¿QUIÉN DEFINE EL ALMA DE LA ESCUELA?

El asunto más delicado quizás no está en quién abre la puerta del colegio.

Está en quién decide qué ocurre después de que la puerta se abre.

El Decreto 1075 permite que el operador organice, administre y preste el servicio bajo su propio PEI o PEC y brinde la correspondiente orientación pedagógica.

Aquí aparece una tensión normativa y pedagógica que merece investigación.

Por un lado, la Ley 115 reconoce autonomía escolar.

Por otro, el Decreto 1075 permite que el administrador contratado aporte su propio PEI o PEC y asuma la orientación pedagógica.

Esto no significa automáticamente que desaparezca toda participación de la comunidad educativa ni que la norma elimine las obligaciones legales sobre gobierno escolar.

Pero sí obliga a preguntar:

¿Cómo se articula la autonomía institucional de la comunidad educativa con la orientación pedagógica del operador?

Esta pregunta no es menor.

Porque quien define el PEI participa profundamente en la definición del tipo de escuela que se quiere construir.

Y quien define la escuela participa, de alguna manera, en la formación del ciudadano.

7.¿QUE PASA CON  EL MAESTRO OFICIAL?

El artículo 2.3.1.3.4.5 del Decreto 1075 establece que en los establecimientos objeto de estos contratos no podrá laborar personal docente, directivo docente o administrativo que haga parte de la planta oficial de la entidad territorial certificada.

Esta disposición cambia radicalmente el paisaje laboral.

La escuela continúa siendo oficial.

Pero los trabajadores que la sostienen pueden dejar de pertenecer a la planta oficial.

Aquí la discusión adquiere una dimensión laboral y pedagógica.

Porque el maestro no es una pieza intercambiable.

La estabilidad laboral, la autonomía profesional, la libertad pedagógica, la formación permanente y las condiciones de trabajo tienen relación directa con la calidad de la educación.

Entonces surge una pregunta que no podemos esconder debajo de la alfombra:

¿Qué consecuencias tiene para la profesión docente que una institución pública sea administrada por un operador cuya relación laboral con los maestros se rige por el sector privado?

No basta con preguntar cuánto cuesta cada estudiante.

Hay que preguntar:

¿En qué condiciones trabaja el maestro que educa a ese estudiante

8. LA CALIDAD: EL GRAN CABALLO DE TROYA

Cada vez que aparece una propuesta de tercerización o administración externa suele aparecer una palabra aparentemente indiscutible:

CALIDAD.

¿Quién podría estar contra la calidad?

Nadie.

Pero el problema está en definirla.

La calidad puede significar mejores resultados.

Pero también significa:

• pensamiento crítico;

• ciudadanía;

• democracia;

• inclusión;

• arte;

• ciencia;

• lectura;

• investigación;

• convivencia;

• autonomía;

• participación;

• dignidad docente.

Si la calidad se reduce a indicadores, la escuela corre el riesgo de convertirse en una fábrica de resultados.

Y un estudiante no es un resultado.

Es un ser humano en formación.

La Corte Constitucional ha reiterado recientemente que la educación es derecho y servicio público, y que su prestación debe responder a principios como universalidad, solidaridad y redistribución, bajo responsabilidad estatal.

Por eso la discusión sobre calidad no puede separarse de la discusión sobre derecho, igualdad, dignidad y democracia.

9. EL ARGUMENTO DEL ESTADO: "SI NO PODEMOS, CONTRATAMOS"

Aquí debemos ser intelectualmente honestos.

El modelo no nació de la nada.

El ordenamiento jurídico reconoce situaciones en las cuales las entidades territoriales pueden acudir a entidades no estatales.

Incluso el marco reglamentario define la insuficiencia como situaciones en las que una entidad territorial certificada no puede prestar directamente el servicio educativo en establecimientos oficiales por falta de planta docente o directivo docente o por falta de infraestructura física.

Además, el Decreto exige requisitos al contratista: debe ser una persona jurídica habilitada, acreditar experiencia mínima de diez años en la prestación del servicio educativo y someterse a selección mediante licitación pública.

Es decir:

No estamos frente a una entrega arbitraria del colegio.

Existen condiciones jurídicas.

Existen requisitos.

Existe contratación pública.

Existe supervisión.

Existe responsabilidad estatal.

Pero precisamente por eso debemos hacer una pregunta más profunda:

¿La contratación de terceros debe ser una solución excepcional ante insuficiencias reales o puede convertirse progresivamente en una forma ordinaria de administrar la educación pública?

Ahí está uno de los grandes asuntos que debe investigar el movimiento pedagógico.

10. LA ESCUELA COMO DERECHO O COMO UNIDAD DE NEGOCIO

El Decreto 1075 establece reglas económicas específicas para estos contratos. El valor reconocido por estudiante atendido puede ser igual o inferior a la asignación por alumno definida por la Nación, y la entidad territorial puede financiar con otros recursos determinados valores que excedan esa asignación.

La lógica contractual introduce entonces categorías como:

estudiante atendido.

canasta educativa.

valor por estudiante.

contrato.

operador.

eficiencia.

Todas son categorías legítimas en la administración pública.

Pero hay que impedir que esas categorías terminen sustituyendo una palabra más importante:

DERECHO.

Porque cuando la educación comienza a pensarse exclusivamente como un servicio que se compra y se administra, existe el riesgo de que el estudiante termine reducido a una unidad de prestación.

Y la escuela a una unidad de costos.

Y el maestro a una unidad de operación.

Eso sí sería una verdadera transformación de la escuela pública.

No necesariamente la privatización de sus paredes.

Sino la privatización de la lógica con la que se gobierna.

11. EL ESTADO NO PUEDE DESAPARECER DETRÁS DEL CONTRATO

Aquí la Constitución vuelve a aparecer.

El artículo 67 no permite que el Estado se lave las manos.

Aunque intervengan particulares, el Estado conserva la obligación de regular, inspeccionar, vigilar y garantizar el derecho a la educación.

Por eso una pregunta esencial para cualquier contrato de esta naturaleza debería ser:

¿Quién vigila al que administra?

Y otra:

¿Qué ocurre si el administrador fracasa?

Y otra todavía más incómoda:

¿Qué mecanismos tiene la comunidad educativa para exigir cambios cuando quien administra es un tercero?

Porque una cosa es contratar.

Otra es controlar.

Y otra, mucho más compleja, es garantizar que la comunidad educativa conserve capacidad real de participación.

12. LA COMUNIDAD EDUCATIVA NO PUEDE CONVERTIRSE EN INVITADA DE SU PROPIA ESCUELA

La Constitución, en su artículo 68, establece que la comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación.

Esta disposición es extraordinariamente importante.

Porque significa que la democracia escolar no puede desaparecer detrás de un contrato.

Los estudiantes no son clientes.

Los padres no son usuarios.

Los maestros no son simples operadores.

La comunidad educativa no puede convertirse en espectadora de las decisiones que afectan la escuela.

Por eso el debate debe avanzar hacia una pregunta fundamental:

¿Cómo se garantiza la participación efectiva de la comunidad educativa cuando la administración cotidiana está en manos de un tercero?

No basta con tener un consejo directivo.

Hay que garantizar capacidad real de deliberación.

13. ¿PRIVATIZACIÓN? CUIDADO CON LAS PALABRAS

Desde el CEID-EDUMAG debemos ser rigurosos.

No sería jurídicamente correcto afirmar que cada contrato de administración de un colegio oficial convierte automáticamente a la institución en privada.

La propiedad puede continuar siendo pública.

La matrícula puede continuar siendo pública.

Los recursos pueden continuar siendo públicos.

La supervisión estatal permanece.

Y el servicio sigue sometido al marco constitucional y legal.

Por eso nuestra tesis debe ser más precisa:

El Decreto 1075 no privatiza automáticamente la propiedad de la escuela pública; habilita una modalidad de administración por terceros que puede producir una privatización parcial de la gestión y abrir tensiones sobre autonomía pedagógica, gobierno escolar, relaciones laborales y control democrático.

El objetivo del ejercicio no es validar el carácter empresarial que pretende imprimir este gobierno a la educación, es poner en evidencia las múltiples justificaciones que tendrá este gobierno para privatizar la educación, que sabemos que la ley 715 y el decreto 1075 tienen la rendija jurídica para aplicarla y aunque se discuta lo que es privado o público todo apunta es la formación del ser humano que anhelamos formar los maestros y el ser humano que soterradamente quiere construir el neoliberalismo. Pretender entender al enemigo significa entender en que basa sus pretensiones, para partiendo desde sus propias justificaciones convencerlo de la fatalidad que será su propia fatalidad sino lo logramos..